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完善高校內部治理結構:回顧與展望

時間:2019年07月26日 作者:姜曉云 來源: 中國社會科學報

黨的十八屆三中全會要求到2020年,在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果,形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系,使各方面制度更加成熟更加定型。高等教育領域改革的一個重要目標就是深入推進管辦評分離,擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權,完善學校內部治理結構。

制度設計基本完成

黨和國家高度重視高校內部治理結構完善問題。20141015日,中共中央辦公廳印發《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》(以下簡稱《意見》),明確黨委統一領導學校工作,校長主持學校行政工作,并要求健全黨委與行政議事決策制度,完善協調運行機制。在完善協調運行機制方面,包括健全以學術委員會為核心的學術管理體系與組織架構,發揮教職工代表大會及群眾組織作用。同年,教育部頒布實施《高等學校學術委員會規程》(以下簡稱《規程》)和《普通高等學校理事會規程(試行)》(以下簡稱《規程(試行)》)。加上2011年教育部頒布的《學校教職工代表大會規定》(以下簡稱《規定》)、2017年共青團中央辦公廳和全國學聯秘書處印發的《高校學生代表大會工作規則》,高校協調運行機制得到進一步完善。20151227日、20181229日全國人大常委會先后兩次修正《中華人民共和國高等教育法》,標志著我國完善高校內部治理結構已基本完成制度設計。

一是明確了高校內部治理結構的要素構成。《意見》指明高校內部存在政治權力、行政權力、學術權力、民主管理和監督權力。四大權力是高校內部的主要權力,也是高校內部治理結構的基本要素。《規程(試行)》把健全高等學校內部治理結構作為一個基本出發點,是一種寶貴的探索。二是明晰了高校內部治理結構的權力載體。高校政治權力的行使在于黨委,議事決策機構為黨的委員會全體會議和常務委員會;行政權力的行使在于校長,其議事決策機構為校長辦公會或校務會;學術權力的行使在于學術委員會;民主管理和監督權力的行使在于教職工代表大會及群眾組織。三是指明了高校內部治理結構的內在關系。《意見》規定:在高校內部治理結構中,居于領導核心地位的是學校黨委,校長要在黨委領導下開展工作,黨委領導下的校長負責制是中國共產黨對國家舉辦的普通高等學校領導的根本制度;學術委員會、教職工代表大會、學生代表大會等處于協調運行機制層面,是對黨委領導下的校長負責制這一領導體制的有益補充。《規程》明確規范和加強學術委員會建設,完善內部治理結構,保障學術委員會在教學、科研等學術事務中有效發揮作用。《規定》明確依法保障教職工參與學校民主管理和監督,完善學校制度,促進學校依法治校。

從單向管理走向多元主體共治

高校如何更好地激發內生發展動力,進一步提高辦學質量,推進世界一流大學和一流學科建設,是一個方向性的問題。其中,完善高校內部治理結構,從單向的管理走向多元主體參與的共治,是一個重要方面。

廣大高校根據黨和國家部署,結合自身改革和事業發展需要,認真加以落實。一是擴大高校辦學自主權。高校辦學自主權是高校首要的、基本的權力,是高校健康發展的前提。隨著高校辦學功能的逐步拓展及自主辦學范圍的不斷擴大,單一的垂直管理方式已經無法更好地調動各方積極性。進入內涵式發展階段,更需要高校有一個完善的內部治理結構,來承接政府對高校的進一步簡政放權。為此,擺脫既有路徑依賴,構建政治權力、行政權力、學術權力、民主管理和監督權力參與共治的內部治理結構,成為高校新的路徑選擇。

二是加強黨對高校的領導。在高校內部治理結構中,黨委是學校的領導核心,具有十大方面領導權,實行集體領導與個人分工負責相結合。校長是學校的法定代表人,負責十大方面的工作。二者關系的關鍵在于對學校重要行政事項的處理、所承擔的領導職能及其實現方式不同。可以說建議權和執行權在校長,決策權在黨委。黨委在決策時必須采用表決這一民主集中制方式,校長在建議和執行時可采用作出決定這一直接拍板方式。學校黨委和校長權力清單及行使權力方式的明確,解決了困擾高校多年的問題,加強了黨對高校的領導。

三是促進高校的協調運行。在高校內部治理結構中,校長處在一個很特別的位置:在學校黨委領導下依法獨立負責地行使職權,主持學校行政工作;依法代表學校行使民事權利、履行民事義務,是學校民事事務的代表;負責學術事務;對全體教職工負責,向教職工代表大會報告工作,聽取意見和建議等。日益繁忙的高校工作中,校長在促進高校協調運行方面發揮著極其重要的作用。

促進各種治理要素發揮化學反應

習近平總書記在深化黨和國家機構改革總結會議上強調:完成組織架構重建、實現機構職能調整,只是解決了上的問題,真正要發生化學反應,還有大量工作要做。這為高校進一步完善內部治理結構指明了努力方向、提供了重要遵循。

完善和發展中國特色現代大學制度、推進高校治理體系和治理能力現代化,是一個大方向。接下來要加強制度建設,力爭形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系,保證高校的共治、善治和長效治理。首要任務是制定高校章程,內部治理結構是高校章程的核心內容,通過章程建設,可以理順高校內部治理結構,并用章程文本將其制度化、規范化,這是構建現代大學制度的關鍵。然后是依據高校章程,制定或修訂高校的基本制度,主要是議事決策和咨詢制度。高校要建立文件審核和清理工作機制,對現有的內部規章制度進行廢、改、立,失去時效的制度堅決予以廢除,失去部分時效的制度立刻予以修改,需要建立的制度抓緊制定。努力解決內部制度新舊雜陳,全面性、整體性、系統性、綜合性不夠,碎片化現象嚴重等問題,以高校章程為引領加強制度建設。

深化高校內部組織機構改革,完成組織架構重建、實現機構職能調整,是一項迫切工作。許多高校每隔幾年都會進行一輪內部組織機構及編制改革,以完善機構設置、調整機構職能、科學配置人員,但由于自我革命的決心不大,導致每輪改革均會新增機構、干部及編制數量,不僅達不到改革的目的,反而導致高校行政化日趨嚴重。上級主管部門應適應高等教育內涵式發展需要,推進機構編制法定化,促進高校深化內部組織機構改革,通過組織架構重建、機構職能調整,更好地履行人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新和國際交流與合作等功能。

促進各種治理要素發生化學反應,營造良好的高校內部治理生態,是一項基礎性工作。從目前完善高校內部治理結構的實踐來看,黨委領導下的校長負責制落實得最好,教職工代表大會制度、學生代表大會制度列其次,學術委員會制度大都搭建了框架,理事會制度仍在探索之中。高校黨政方面的決策容易得到執行,主要是因為有相應的黨政系統機構。教職工代表大會的提案辦理依托工會,學生代表大會的提案辦理依托學生會、黨政部門和有關職能部處支持,也容易得以落實。而學術委員會與學位評定委員會、教學委員會之間的關系如何,怎樣協調好文科學術委員會與理科學術委員會的分置問題,學術委員會是否需要一個常設的秘書處,學術委員會和其他學術機構的關系,學術權與行政權之間的關系,需要長時間精心調適。理事會連接起高校與社會各界,理事的代表性與合法性、權利與義務等問題也值得繼續探索。(作者單位:南京師范大學檔案館)

 

來源:

http://ex.cssn.cn/gx/gx_gxms/201907/t20190726_4939539.shtml

 

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